试析自贡市大气污染防治工作情况
特定问题调查模块设定与运行把控
2018年3月，自贡市第十七届人大常委会第十四次会议决定，成立自贡市大气污染防治工作情况特定问题调查委员会，围绕大气环境质量现状、政府及有关职能部门贯彻执行《大气污染防治法》情况以及责任人履职情况、“铁腕治霾十大专项行动”开展成效、近三年违反《大气污染防治法》的相关单位及责任人处罚追责情况等方面内容，在全市范围组织启动特定问题调查（以下简称“特调”）。4月至9月，特调工作历经宣传发动、搜集问题线索、了解履职情况、核实查证问题、分析求证成因、会商反馈问题及建议、督促整改落实、形成调查报告几个阶段，目前已基本完成调查工作。
反观本次特调工作成效，至少可以概括为“一趋好，两减少，三促进”。即：地区大气环境质量综合指数及大部分单项指标全省排位由同比垫底位次回升向好；市民对大气环境质量观感评价明显好转。一批污染防治积案得以化解或形成解决方案（如张家坝散乱污企业整治关停，久大集团制盐板块迁建方案入定）；地区主要污染源明显减少；个别部门履职执法过程中的纠结与某些机制障碍得以理顺，监管盲点与痛点明显减少。促进了政府及各职能部门履职效率提升；促进了大气污染科学理念强化与举措添加（如秸秆禁烧多渠道治本课题探索，合理布点增添设施动态监测自产与外来污染影响等）；促进了广大市民自觉维护环境意识增强。更为重要的是，本次特调作为首次尝试拓展的人大专项业务工作，通过市、县区共同努力，不仅在强化履职作为，提高监督效率，务实解决问题，提升人大形象方面亮点纷呈成效明显，而且自始至终充满了人大创新工作的理性研判和探索思考。通过本次特调实际工作，积累了宝贵的实践经验，可为此类工作的开展提供有益的参考借鉴。
笔者作为本次特调中心城区调查组具体工作的参与者和组织者，试图通过对工作模块设定和运行把控方面的重点解析，努力探寻特调专项工作的规律与要领。
一、把握依法履职主题主线，精准选择特调题材
特定问题调查，是县级以上地方各级人大及其常委会就某一专门问题进行的一种调查活动，也是监督法规定赋予各级人大常委会行使的一种监督形式。1986年以来的《地方组织法》和1992年的《代表法》分别对县级以上地方各级人大及其常委会拥有特定问题调查权、组织特定问题调查委员会、人大代表根据本级人大或常委会决定参加特定问题调查委员会等作出了明确规定。2006年出台的《监督法》专章规定了特定问题调查制度。明确定义：各级人民代表大会常务委员会对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织关于特定问题的调查委员会（《监督法》第二十九条）。
来看本次特调活动的选题背景。宏观政治法律层面：党的十九大工作报告，四川省第十一次党代会和自贡市第十二次党代会报告均以醒目篇幅将生态文明建设摆在突出位置，安排部署工作，提出明确要求；《中华人民共和国大气污染防治法》2016年1月1日正式实施，其时已逾两年。客观现实层面：自贡市大气环境质量综合监测指标年度排名垫底；中央环保督查组向四川省反馈意见中点名批评自贡市多项工作缺位缺失；市民群众对本地区大气污染防治工作心存质疑，对可视范围仍然频繁的雾霾天气和依旧存在的污染现象反响强烈。人大自身工作层面：面对本市大气环境质量不佳的严峻现实和人民群众“蓝天白云下自由呼吸”的迫切愿望，响应自贡市委“坚守绿色生命底线，打赢环保翻身仗”重大决定，人大必须依法履职,亮剑出招。毋庸置疑，大气污染防治工作时间跨度大，内容宽泛，涉及面广，很难通过一纸报告或听取一两次汇报了解掌握全部“重大事实”，同时由于该项工作履职部门众多，且各自分工不同，亦不宜采取多次重复的询问或其他监督手段，加之个别部门人大意识淡薄的现象确实存在。由此，笔者认为，上述特征符合启动特调工作相关原则。本次经由主任会议报自贡市第十七届人民代表大会常务委员会第十四次会议决定，成立自贡市大气污染防治工作情况特定问题调查委员会，完全符合法定程序，且选题精准，时机契合。
无独有偶，自贡市启动大气污染防治特调工作不到两月，全国人大常委会委员长栗战书提出“以法律的武器治理污染，用法制的力量保卫蓝天”；四川省人大常委会主任黄新初对自贡市启动本次特调工作专门批示，高度评价，并在特调工作开展期间莅市调研。
二、坚持重心下沉基层基点，统筹设定工作流程
按《自贡市大气污染防治工作情况特定问题调查工作方案》安排，调查委员会以市人大常委会组成人员为主建立，下设办公室和专家组，同时根据工作需要，按照属地原则，在调查委员会内分设7个调查组，由委员会副主任兼任各组组长，范围涵盖全市6个区县和1个高新区。各调查组全面负责本辖区内的调查工作并向调查委员会报告。调查内容包括：地区大气环境质量现状，围绕“铁腕治霾十大专项行动”分别开展落后产能淘汰和“散乱污”企业整治、露天焚烧管控和烟花爆竹禁放、重点行业达标排放和重点企业减排、扬尘综合治理和绿色施工、机动车尾气管控和黄标车淘汰、挥发性有机物分类治理、餐饮油烟整治和露天烧烤、重点排污企业错峰生产等专项治理情况调查；各级政府及有关职能部门贯彻执行《大气污染防治法》情况以及责任人履职情况；违反《大气污染防治法》的相关单位及责任人处罚追责情况。规定各调查组基本工作流程为：制定方案、聘请专家、动员汇报、宣传发动、全面摸排、专项调查、实地核查、视察调查、座谈论证、综合评估、专家论证、座谈会商、形成调查报告、呈报调查委员会。
笔者认为，以上布局及流程设定的操作价值在于：一是触底到边的组织模式，全覆盖满足了“弄清重大事实”的目标要求。二是统分结合的把控模式，全流程突出了“委员会主导、调查组做实”的工作原则，三是多层联动的行进模式，全方位发挥了人大依法监督的整体效能。
不难看出，调查委员会统筹下的7个调查组，使调查重心下沉到了基层边缘，实现了全域覆盖；4个方面10余个专项，将调查内容细化落实到了每一个基点；14个基本单元构成的工作流程，确保了特调工作主线突出、节奏紧密、有条不紊。同时，在相对统一的工作格局下又给各调查组留出了足够的发挥空间。事实上，各调查组在实施工作中各展其能，创新创造。以自流井辖区调查组为例，组织机构方面，调查组成员除市、区人大代表外，增加乡镇、街道人大代表和群众代表进组，将工作触角延伸到了最基层；步骤实施方面，宣传动员阶段开展“三代表一委员专题座谈会”、“致市民一封公开信”、教育系统“小手拉大手”等一系列活动，使特调工作深入人心，为摸排发现问题奠定了坚实的社会基础；深化调查方面，针对“散乱污”企业整治中本辖区机砖厂污染问题，结合区域发展规划，在深入调查基础上，将该项内容单列，并由区人大常委会会同区政协，形成了关于机砖厂企业关停退出市场的调研报告。据此报告，该区目前已将上述工作列入政府年度工作，进入实质操作。
在调动调查组积极性的同时，调查委员会的主导作用通过三个方面得到了充分体现。一是特调委员会几位副主任分别进入各调查组兼任组长，全过程指挥把控工作开展。二是建立每月一次的调查组工作汇报制度和分阶段委员会全体会议制度，掌握情况、交流信息、部署工作。三是把握本次调查重点，选择不同辖区，组织特调委员会集中调查视察，确保了调查信息的直接采集和总体工作方向与节奏的掌控。
当然，就广义的特调工作而言，此种模式并非可以标准化适用。正因如此，笔者更加认为，合适的组织架构与工作模块设定，是确保某一特调工作成功的关键所在。
三、突出问题成因核实核查，务实督促整改落实
按《监督法》定义和专家解读，特定问题调查中，“调查“是手段，“问题”是核心，“弄清重大事实”是目标要求。同时，特调作为县级以上各级人大行使监督权的一种具体形式，实际工作中又必然包含“发现问题，弄清事实，探究成因，寻求解决，督促落实”的逻辑步骤。一言以蔽之，笔者认为特调工作中“问题导向”是理应贯穿始终的基本原则,找准问题及症结与督促个案问题边查边改可以兼容同步。
本次特调工作较好贯彻了上述原则。首先，发现搜索问题。包括：执行《大气污染防治法》存在什么问题？大气环境质量有何问题？实施专项行动还有哪些问题？污染源管控是否尚存问题？监管执法者履职情况如何？违法追责是否到位等等。方式上，各调查组采取了听取主要职能部门汇报汇报、调阅相关工作资料、发布公告、公布问题线索举报电话、召开“三代表一委员”座谈会、专家座谈会、致市民公开信等，多渠道多层面采集问题信息，梳理摸排形成初步核查清单。其次，核实查证问题，各调查组均按照问题分类将调查单元细分为四至六个调查核查小组，对搜集整理的类别问题包括个案一一调查核实，方法上采取了代表小分队调查、小组视察活动、专项及个案了解、适时追踪巡视（如露天烧烤深夜巡查）、举报线索查实（如建筑工地夜间违规施工寻探）、履职现场抽查（如道路扬尘监管执法）、台账随机抽样调查（如餐饮油烟排放设备安装）等等，使初步收集的问题一一得以查证，同时在此过程中促使一些简单易控或个案问题迅速得到了改善（如秸秆禁烧、企业整改）。再次，究查问题成因，通过与问题责任主体和监管执法部门面对面的交流，问答，讨论，询问，追加专家咨询，初步将问题成因按源头管控，主体担当，监管履职、机制障碍、历史积案、外来影响等分类对应。并在此基础上对通过主观努力可以消解的提出解决方案要求。第四，同步推进问题边查边改。采取查证后反馈意见、召开督办工作会等方式，将核查情况、专家意见、调查组建议及时对应传达至相关责任主体与监管部门，促使部分简单易办的问题及时销账。
四、注重行权过程效率效应，全面推进意识深化
用特调委员会谭豹主任的话说，本次特调工作既是人大依法履职行权的过程，更是广泛动员社会参与大气污染防治的过程；既是发现问题探究成因寻求解方的过程，也是通过监督行为实质性推进本地大气环境质量改善，回应市民关切的过程。既是依法对相关机构和人员实施法律监督工作监督的过程，也是提高人大监督质效，创新开展工作，提升自身能力和形象的过程。基于此，本次特调工作始终注重工作效能效应的发挥。一是在依法合规前提下，尽量动员社会各方力量参与特调工作，置身大气污染防治工作中，开辟通道，搭建平台，在宣传鼓动、问题搜集、调查视察、整改问效个个节点延展参与面，让特调工作本身成为全民参与大气污染防治的发动机、驱动器。二是委员会通过建群的方式每日发布各项监测指标全省排名情况，让监测动态以警示方式时时提醒参与者不忘促进大气环境质量改善的初心。同时，即时发现的污染问题上网公布，跟进处理，提高效率。三是通过简报发布和例会汇报方式及时总结交流各调查组工作经验，指导更基层的调查工作，形成市、区县、乡三级人大工作联动机制，提高了整体效能。同时各调查组之间的比学赶超，客观上推进了工作质量的提升。
综上，笔者认为，特调工作确乎有章可循，即选题、布局、实施、收效四个关联板块的设定与整合。各自合理的模式选择是特调工作有序展开的基础，而严密科学的运行把控，则是特调工作质量好坏的保证。
至9月底，本次特调工作已进入尾声，调查报告定稿后将提请主任会和常委会形成关于自贡市大气污染防治工作特定问题调查委员会报告的决议和关于加强自贡市大气污染防治工作的决定。而通过全程参与本次特调局部工作全程实践，也使笔者有了更多思考和认识的可能。
思考一：总体基调如何把握？
依据专家的观点，特定问题调查之所以在实际工作中比较少，目前仍处于探索阶段，原因在于其本身界定较难，操作性不强，兼顾质量和时效难度大，缺少法定制约手段。笔者认为这里的总体基调至少应该包括：特调范围与内容界定、时间安排、目标选项、流程设定和姿态摆位。以本次特调为例，范围界定——本市全域，调查内容—贯彻法规和开展工作情况，时间基点——6至8个月。目标专项——环境质量，履职评估，追责情况，存在的问题，流程设定——质疑、调查、核实、整改（问责）、复核。前述中笔者已尝试逐一进行了解析，在此只就其姿态摆位再抒浅见。
笔者认为，特定问题调查是人大行使监督权诸多形式中层级较高把控较难的一种。因此在基调把握上必须保持清醒头脑，准确摆位，慎思善为，对大气污染防治这样政府加力、群众关切的热点题材，操作把握上不跟风、不闹槽，既保持热度，更注重高度，摆正位置，严格依法履职行权。调查实施中切忌越位，不当“第二环保局”，也不做“编外督查组”，立足查清重大事实，遵循法定权限和工作方案，严格依法运用人大适用方式展开工作，把控好宣传的“高调”，调查的“着调”和交集界面的“低调”。
思考二：监督手段如何用活？
就问题调查本义而言，可选取的巨体方式较多，但特定问题调查工作是人大履行监督职责的方式之一，理应具有鲜明的人大工作特征。实际工作中，自流井辖区调查组结合工作实际，创造性地综合运用了多种具体监督方式。例如：针对初步搜集污染源治理存在的突出问题，先后两次组织人大代表专题会议，对相关职能部门进行履责询问；对调查组形成的问题清单，由区人大常委会办公室采用代表意见建议交办的方式交由政府限时办理，并向调查组书面回复办理结果；对现场调查了解到的“部分历史形成的乡镇木材加工企业环评本身无问题，但由于企业用地属流转性质不能办理环保准入手续”和“外来污染影响本地环境质量，但是对监测数据支撑不足”等棘手的问题，采取成立课题组的方式，由专家及相关各方人员组成，专题研讨，弄清事实，提出解决方案或对策建议。笔者认为，在特调工作中用活人大依法行权的各种具体工作手段，包括对查实履职不力的机构和人员进行质询等，不仅有利于提高调查工作和人大监督两个质效，也能增强特调工作的号召力和权威性，一定程度上解决特调工作“缺少制约手段”的问题。
思考三：调查成果如何运用？
本次特调工作方案明确的特调成果运用包括：主任会议和常委会听取调查报告，形成决议、决定，将决议决定向市委报告，报省人大备案，转市政府办理；形成大气污染防治工作情况问题清单和整改清单；督查市政府及相关职能部门整改落实情况。事实上，本次特调工作的确没有发现影响巨大拒不整改的污染事件和履职严重缺失造成严重后果的情况。但作为备用，方案中明确“对整改不力，严重违反法律法规的情况，提请有关方面严肃追责问责”。除此之外，笔者认为，依据特调成果，对事实清楚对标有据的，必要时提请行使撤职权和提出罢免案，都应该作为特调成果运用的备选。
总之，特定问题调查目前尚无更多固定操作规定，正因为如此，本次自贡市大气污染防治工作情况特定问题调查才更加具有探索价值，也更加需要总结解析，以利提供有益的工作指导和借鉴。
——完——
作者：杨崎
二0一八年九月
